与国务院文件相背 2015是医药招标大年 也可能是医药招标末年

医药招标管制政策，牵动着每个医药企业的神经，针对近期国务院连续出台的系列文件，赛柏蓝咨询访谈了中国医药企业管理协会副会长牛正乾。结合对他的访谈，赛柏蓝综合分析认为：2015年，仍是医药招标的大年，但很可能也是现有招标管制政策下的医药招标末年，对现有的医药招标管制政策，丧钟已敲响、警钟正开鸣！

2015年，广大医药企业应该探究，在没有过度行政干预的医药招标政策管制下，下一步该怎么办？

一、招标管制政策与党中央精神严重背离

小米总裁雷军说，站在台风口，猪都能飞上天。于是大家都抢着做“风口上的猪”，但是要做“风口上的猪”判断风往哪吹最重要。对于医药来说，现在风在往哪里吹呢？

1978年，联想的创始人柳传志在《人民日报》上看到一篇关于如何养猪的文章，他由此感觉到了时代的变迁的气息。对于现在医药企业来说，我们不需要如此见微知著的本领，时刻跟紧党的大政方针政策就是把握住了“风”。让我们来看看大趋势吧。

有哪些是需要我们把握政策走向的纲领性文件呢？那就是党的十八大报告、三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。（具体相关政策见附录）

这些政策无一例外传达出来的信号是，简政放权，发挥市场在资源配置中的作用。牛正乾在接受赛柏蓝访谈时表示，目前的医药招标采购管制政策，是一种变相的行政审批，不符合十八大提出的简政放权、创造良好发展环境等要求，必须改变。

而三中全会提出的“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”是全会的最大亮点。然而，药品市场的资源配置，市场本身的作用几乎失灵，大多处于行政干预下的权力配置资源。

医药招标政策管制，似乎和三中全会决定中所说的很多话都是相悖的。对药品市场主体医药企业而言，招标管制成了企业产品进入医院市场变相的二次行政审批；对医疗机构而言，相当于对医院用药变相“目录管制”的行政审批。招标管制的行政干预造成严重的市场壁垒，企业难以自主经营、公平竞争，医院消费者无法自由选择，药品市场资源配置效率极低，很不公平。

习大大在10月27日“深改组”的第六次会议上说了，四中全会的《决定》和三中全会的《决定》是姊妹篇，四中全会《决定》是确保三中全会《决定》落地的保障，即依法治国是深化改革的保障。

这就难怪了，十八大两年过去了，三中全会一年过去了，政策似乎没有什么变化迹象的事情，最近两个月来，为什么感觉正在发生变化？这也难怪，四中全会的新《决定》发威了，2014年成为医药行业的政策大年，而不出意外的话，2015年还将是中国的政策大年。

这一切都需要医药企业仅仅抓住政策趋势的大“风”。而要看风从哪里出来，显然是在以上提到的一个报告和两个决定。它们将对中国医药招标采购管制政策的产生决定性的影响。

二、公立医院要是改制了  招标主管部门不再是亲爹，可以不听话

公立医院一直是“难啃的骨头”，新医改推行5年，终于要啃这个难啃的骨头了。现在对于公立医院的革命性政策也终于要出台了。

为鼓励社会化办医，国务院共出台了两个文件，分别是2013年10月，“国发〔2013〕40号”文件《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》、“国发〔2014〕60 号”《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。（具体相关政策见附录）

国发〔2013〕40号文件核心是放宽市场准入、加快形成多元办医格局。这个文件牛正乾称为“三重文件”，即将给医药行业带来重大利好、是医药健康领域的重大改革导向、是一个重磅性政策文件。如果形成了多元的办医格局，只需要去看看现有的民营医疗机构，以及药店连锁机构，他们是怎么采购药品的，就知道，未来的医药招标会是什么样子了。

然而，一年过去了，文件中要求的“两个凡是”似乎离落地的距离还有点远。2014年11月26日出台的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》。单看文件标题，似乎跟医药行业或者说医药招标不相干，那就看看文件的内容有啥相关。

文件明确要求除了提出要打破行业垄断，鼓励社会办医外，文件还提出加快事业单位改革，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与医疗设施建设。

对此，牛正乾认为，新医改五年以来，因为在有关部门高举“维护公立医院公益性”大旗之下，其垄断地位得到了前所未有的加强。当其垄断性得到加强后，原有存在的很多问题不但没有得到有效的解决，反而进一步地加固，还带来了不少新的问题，使当初改革设计者的初衷几乎落空，很多结果却走向了设计者初衷的反面。当然几年来，国家数万亿的投入，正面效应肯定是有的，但就投入产出的绩效比来看，距离老百姓的期望甚远。目前，公立医院和社会资本举办的医疗机构，根本谈不上任何公平可言。是不是应该打破呢？

该文件提出的这些要求，显然是对“国发〔2013〕40号”文件的加强和呼应，甚至有一种强制要求尽快将公立医院改革推进落地的味道。如果文件要求真的落地执行，意味着，社会资本新办一个医院难度比较大，时间周期比较长，但把现有的一家医院进行改制，通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，应该是比较快的一个办法。

如果某家医院改制了，医院还是那家医院、医生还是那些医生、院长还是那个院长，针对普通患者而言应该没有什么变化，但因为改制了，院长同时成了医院的“老板”（比如是公建民营的租赁承包者），大家想想，医院的管理机制会不会发生变化？既是院长又是老板的身份，他是否仍然能够容忍医生继续拿高额的回扣、药剂科继续采购高价高回扣的药品？所以，改制后的医院，药品采购机制、医生的考核激励机制肯定会发生根本改变。

文件还要求“民办医疗机构用电、用水、用气、用热，执行与公办医疗机构相同的价格政策。除公立医疗机构提供的基本服务政府定价外，其他医疗服务实行经营者自主定价。”

对此，牛正乾认为，这可是一个巨大的变化，公立和民营医疗机构享受同等待遇，竞争的公平性得到提高。同时绝大多数的医疗服务价格自己说了算。改制后的医院靠什么吸引患者呢？当然是更好的医疗服务、更低的价格。医院改制了，院长变“老板”了，积极性大大提高了，医院服务变好了、价格可能便宜了，老百姓自然受益。

在这种情况下，如果药品招标主管部门继续通过招标管制对医院用药进行变相的“目录管制”，要求医院必须采购中标目录内的药品，并且不能议价的话，医院可能把服务价格定的高高的，国家希望提高医疗服务价格，但是幅度太大显然是不行的。如果希望医疗服务价格不要太高，那还能限制他必须采购中标目录内的药品，或者必须按照中标价格采购销售吗？

为了保证政策落地，国务院还规定来部委出台相关政策期限，明年3月底，社会化办医终于看到了希望。

一言以蔽之，要是“国发〔2014〕60 号、国发〔2013〕40号”文件要求落地了，改制了的医疗机构就可以不听招标办的了！！由政府统一包办的招标管制政策将终结，也许由政府会来制定个规则，提供药品交易服务平台（类似药交所）并监测公平交易，具体工作交由买卖双方自行负责价格谈判、采购及付款。充分发挥市场竞争机制，医疗机构可能会自发的联合采购，只有当多元医疗格局形成，真正意义的医疗服务竞争才会发生，结果会惠及百姓，市场竞争是个宝，哪里有竞争，哪里就会给老百姓带来好，而不是相反（行政垄断）。

三、医保管办分开 商业保险介入将废掉扭曲的招标管制

2014年11月17日，“国办发〔2014〕50号”即《国务院办公厅关于加快发展商业健康保险的若干意见》，针对此文件牛正乾表示，文件中有关医疗保险的管办分开、政事分开的提法，可能很多非专业人士之前从来没有听说过，也没有细细思考过。这可是意义重大，从某种意义上讲，医保的管办分开、政事分开，事关医疗保险改革推进的成败。

描述一个现象，同时问一个问题：现在全国很多地方的医疗保险基金不足，甚至严重赤字，已成事实；可是各大公立医院过度用药、过度诊疗、不合理用药现象也非常严重，造成严重的资源浪费（包括医保资金）。作为医保部门难道不知道吗，那他们为什么不去约束监管呢？

因为管办不分、政事不分，因为医保是“垄断经营”。监管约束多麻烦呀，在“垄断经营独门生意”之下，大不了在职工工资里提高一点儿扣缴比例（增加筹资），或者医疗报销比例方面缩小一点儿（减少支付），这多简单呀，反正这是法定的基本医疗保险，您老百姓别无选择，能奈他何？

国务院还是明白的、非常清楚的，若医保管办不分、政事不分，可能医保资金的使用效率难以提升，本来资金不足，还浪费严重，怎么办？出台了“国办发〔2014〕50号”文件，试图解决存在的一些弊端。若文件中提出的要求落地，通过竞争招标的形式引入由商业保险公司来负责经办医疗保险服务。那么作为营利性的保险企业，可能就不能再容忍医院再继续胡乱浪费资源了吧？医院用药“只买贵的”、医生开药只开“回扣多的”的状况可能会发生改变。作为商业保险机构，一定会想出很好的约束机制出来的。

那么，这对现有的药品招标采购管制政策，意味着什么？赛柏蓝认为，保险机构自有他的约束办法去约束医院、医生，国外保险机构的好做法，保准很快就学习过来了，必将会激励与约束并举，让医疗机构使用性价比高的药品（不一定是低价药），从而节省保险基金。那么现在扭曲严重的招标管制政策，也就不再有什么意义了。

2014年8月13日，国务院出台了“国发〔2014〕29号”文件《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。文件提出“支持保险机构参与健康服务业产业链整合，探索运用股权投资、战略合作等方式，设立医疗机构和参与公立医院改制。”牛正乾对此认为，按照文件要求，保险机构参与医院改制，如果医院的大股东成了保险机构，那想必医院药品采购的事情，可能由保险机构自己去采取委托第三方操办了。现有的药品招标管制部门能把他怎么着？

四、国务院明令禁止设定变相行政审批 招标管制遭遇终极困境

2014年7月8日，国务院公布了“国发〔2014〕20号”文件《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》。文件提出“简政放权。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，法不禁止的，市场主体即可为；法未授权的，政府部门不能为。”文件还要求“放宽市场准入。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民商事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，不损害第三方利益、社会公共利益和国家安全，政府不得限制进入。”

文件还提出“禁止变相审批。严禁违法设定行政许可、增加行政许可条件和程序；严禁以备案、登记、注册、年检、监制、认定、认证、审定、指定、配号、换证等形式或者以非行政许可审批名义变相设定行政许可；严禁借实施行政审批变相收费或者违法设定收费项目；严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项，搞变相审批、有偿服务；严禁以加强事中事后监管为名，变相恢复、上收已取消和下放的行政审批项目。”

文件还要求“打破地区封锁和行业垄断。对各级政府和部门涉及市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面清理，废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，纠正违反法律法规实行优惠政策招商的行为，纠正违反法律法规对外地产品或者服务设定歧视性准入条件及收费项目、规定歧视性价格及购买指定的产品、服务等行为。”

看国务院的这个“国发〔2014〕20号”文件，写的多么好啊，能落地吗？热切期待中。再想想现在的药品招标管制政策，有多少内容和文件内容是相悖的？

五、发改委放权药价管制 招标管制的同盟军已覆没

国务院的政策落实先看各部委，先看看发改委在做什么吧。

现在发改委关于《推进药品价格改革方案（征求意见稿）》已经天下皆知，虽然没有正式出台，但预期是肯定的，暂且也把它称作一个即将出台的文件吧。

药价改革思路应该说大家也都已经知道的八九不离十了。虽然该方案目前还没有最终形成“定案”，存在变数的可能，正如牛正乾对方案的评价“方案虽然存在有待完善的地方，但是一个好方案，符合十八届三中、四中全会精神”，想必最终出台的方案应该和征求意见稿不会想去太远。

药价改革思路已经明确，即“取消政府定价，通过医保控费和招标采购，药品实际交易价格由市场竞争形成”。虽然方案中也明确提出了“完善招标采购机制”，但是在医保支付标准确定的前提下（无论是药品支付价，还是在总额控费基础上的按病种支付，或按人头支付），方案提出了“节约采购成本收益归医院”的激励机制，卫计委（招标办）你还会要求医疗机构必须按照中标采购、不允许自主议价吗？医院会听你的吗？

方案提出放开价格管制的同时，“同步推进医保支付方式改革，实行总额控制基础上的按病种、按人头付费等复合型方式”，即使仅仅按照药品的医保支付价进行药品的支付结算，那么真正意义的药品招标可能会出现，现有的由行政权力干预的药品招标管制将终结。

那就是，必将摒弃目前行政过度干预、行政代办的药品招标管制，改变管办不分、行政管理干预药品市场微观运行的现状，摒弃招而不采、招采分离的变相医院药品使用的“目录管制”式行政审批，归还医疗机构药品采购权，医院或医院联合体自主招标采购，或者由医疗机构自行委托第三方进行招标采购，确立医疗机构在药品交易中的市场主体地位。

有关发改委放开药价管制，可能给医药招标管制带来的影响大家都应该相对清楚。就在此不必嗷述。

六、国家六部委共同为全国统一大市场清障碍，招标管制危危可及

2014年9月9日，国家商务部、发改委、财政部等六部委联合发出“商秩函[2014]705号”通知，提出要“加快清理和废止阻碍药品流通行业公平竞争的政策”。医药行业的招标管制政策、药价管制政策、各类目录管制政策、药品配送分销限制等过多的管制政策，会否由此纳入被清理的范围呢？

赛柏蓝观察发现，国家商务部等六部委的“商秩函[2014]705号”文件虽然是在九月份发出的，可是与四中全会《重大决定》提出的“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”是高度一致的。

目前各地药品招标管制政策中，有关限制配送商、限制配送范围、限制品种目录，药品进入市场的变相二次行政审批，通过行政权力干预市场，形成以省或地区为区域范围的市场壁垒和地区封锁，影响公平竞争，妨碍全国统一大市场的形成。那么有关药品招标的管制政策会怎样呢？是不是应该被清理的对象？特别是某些地方非常恶劣的地方保护、歧视性的招标管制政策。

还有，据传，卫计委迟迟未出台的《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》，文件中提出“妇儿专科非专利药品，急（抢）救药品，临床用量小的药品（具体标准由各省区市自行确定）和常用低价药品，直接挂网采购，由医院与挂网生产企业议定成交。”这已经是现有的招标管制政策的管制范围“痛失半壁江山”，似乎离全军覆没也为时不远。

至此，赛柏蓝纵观以上内容，可以清楚的看出，药品招标采购管制政策，与十八大以来中央精神的大趋势相悖，而国务院近期连续发出的系列文件，中央政府的政策趋向已很明确，必将倒逼高举各类大旗之名，维护行政权力干预药品市场资源配置的招标管制政策作废。再加上中央纪委书记王岐山在中央纪委四中全会上放出的狠话“谁在这样的形势下还敢我行我素、依然故我，就要为我们党改进作风付出代价！”

赛柏蓝综合分析，得出结论：现行的药品招标管制政策，丧钟已敲响，警钟正开鸣！各医药企业的小伙伴们，可以考虑把专门负责搞定药品招标中标工作的“搞定办”等部门解散吧！！该开始探究探究，没有了药品招标管制，下一步，企业该怎么办？

来源：赛柏蓝