英国细胞疗法监管及运作

英国人体组织细胞研究和应用行为（以下简称“细胞疗法”）监管的框架和运作机制，具有以下基本要素：明确的符合人权标准的法律原则、清晰配套的法律制度、符合善治标准的公共治理型监管执法机构和执法方式。这些元素渗透并贯彻于相关的法律法规、原则制度和体制机制之中。

英国立法出色执行EUTCD

根据欧盟母指令的要求，英国制定了《2004年人体组织法》，成立了人体组织管理局（HTA），依法独立履行监管职能，监管事项包括人体组织和细胞产品从准入、制备、进口出口到临床应用全过程的质量与安全。任何从事获取、存储、测试、加工（处理）、使用或分发用于治疗人体疾病的人体细胞的实体机构，必须获得HTA许可,并且遵循相关的行为法典或“实务守则”（codes of practice）。

《2004年人体组织法》由三个部分和七个附件组成：第一部分规定为计划的目的获取、储存和使用人体器官和其他组织的程序性要求，主要是各类捐赠者（死者、未成年人和智障者等）的知情同意。第二部分规定涉及人体组织（细胞）活动的监管（regulation），主要是人权组织管理局的权限（Remit）和一般功能，许可证发证管理的实体和程序要求以及相关制度，“实务守则”的制定、效力和遵守，禁止用于移植的人体材料的非法交易（Trafficking）等等。第三部分是杂项和一般规定，主要规定HTA协助其他公共机构（public authorities）的权力，未经同意或非自愿的DNA分析等。七个附件涉及HTA的组织结构、权限等问题的安排，对执行《2004年人体组织法》不可或缺。

基本制度

有关干细胞研究与临床应用（安全和质量）问题的调整，主要见于《2007年人体组织（人体应用质量和安全）条例》(以下简称《条例》)。《条例》实施于2007年7月5日，是英国落实EUTCD最重要的法规。根据该条例和《2004年人体组织法》的规定，以下制度对于促进和规范干细胞研究与临床应用具有重要影响。

许可制度（Licensing）：在《2004年人体组织法》的框架下，许可制度的基本含义是：那些业务活动涉及有关人体材料摘取、储存或使用的机构实体，必须获得HTA颁发的许可证。基于HTA许可证工作的所有机构，必须按照HTA设置的特定标准从事活动。

具体到干细胞的研究和临床应用，《条例》规定，获取、测试、处理、进口/出口和分销干细胞的机构实体必须获得HTA的许可或者与已获得HTA许可证的机构签订了第三方协议（third party agreement）。而且，第三方协议只适用于下列两种情况：（1）代表该已获得HTA许可证的机构从事所许可的活动；（2）随着HTA2010年第三号指令的实施，该第三方协议必须满足《人体组织和细胞临床应用质量和安全保障指南》设定的标准。

指定的个人（DI）：即指定责任人制度，是许可证上指定的个人以监督开展授权的活动。这些指定的个人接受HTA培训以履行其法定职责。

许可证持有人（Licence Holder, LH）：许可证持有人应当负责支付由HTA依法收取的任何费用。根据2007年《条例》的规定，LH有义务遵守HTA的指令。LH可以是一个法人团体。如果许可证申请人与所推荐的指定责任人（DI）不一致，必须向HTA明确，申请人是一个合适作为许可证持有者的人。

捐赠者（Donor）：每一个人，无论活着还是死亡，都是其组织器官或细胞资源的捐赠者。如一位活体骨髓捐赠者会认为，这是一个让别人有机会活下去的简单的方法。因为这种捐赠能使白血病等血液病患者获得治疗所需的骨髓干细胞——一种造血干细胞。

组织银行（Tissue banks）：这类银行如存储捐赠者骨髓的骨髓银行（bone marrow bank），必须有一个HTA颁发的许可证，以确保样品的质量和安全。HTA提出并统一该领域需要的标准，要求组织银行（Tissue banks）如干细胞库（争取）达到这些标准，因为发牌照增加了用于移植的组织的质量和安全。

可追塑制度（traceability）：确保采集的所有组织和细胞的可追溯性，从捐赠者、处理、存储或在其领土上的分布到接受人，反之亦然。可追溯性要求也适用于组织和细胞接触到的所有产品和材料。为此，实施捐助者识别系统，确保每个捐赠者和每一个与它相关的产品分配到一个唯一的代码。所有的组织和细胞，必须确定一个包含采集、接收、处理、储存和分配程序的信息标签。临床使用后，必须保持必要的数据至少30年，以确保可追溯性。所有进口和出口到第三国的人体组织和细胞必须符合质量和安全要求，由认可、指定及授权的组织机构进行，以确保组织和细胞的可追溯性。

严重不良反应报告（serious advance reaction report）：《人体组织法》规定，肯定和否定的结果以及治疗的副作用都应当被公布，并对严重不良事件实施强制报告。出现下列任一后果的，为严重不良事件或严重的药品（细胞产品）不良反应或突发性的严重不良反应，应在规定的时间内报告人体组织当局：死亡、危及生命、需要住院或延长住院时间、持续或明显的残疾或丧失工作能力，以及先天性异常或出生缺陷。

此外，HTA建立获得知情同意等重要事项的行为法典标准操作程序，对各种不当之人体组织、细胞利用行为，实行刑事追诉和（或）民事赔偿制度。

监管机构

相关监管机构包括人体组织管理局和药品和保健产品监管署。

人体组织管理局（HTA）：HTA是由卫生部发起的具有执法和监管职能的非政府部门公共机构（Executive Non-Departmental Public Body，ENDPB），对于那些为了研究、治疗疾病、尸体解剖、教学、公开展览目的储存和使用人体组织的单位，通过发牌照（颁发许可证）以支持公众的信心。活体（living people）器官和骨髓捐赠也须获得HTA的批准。HTA的主要目标是制定并维护明确而合理的、在公众和专业人士层面都有信心的标准。

HTA实行理事会领导下的行政长官负责制。理事会成员包括1名主席和11位理事，由国务卫生大臣委任。主席和其中9个理事由非专业人士组成，其余2个理事则是从那些与《人体组织法》的适用有“直接利益关系的群体”中“被选出”的专业人士，以建立一个专业人士、患者、家庭和市民都有信心的监管制度。

HTA职责包括：（1）确立HTA的战略方向；（2）监控战略目标的进展情况；（3）对具有重要战略意义的政策问题作出决定；（4）质疑、审议和监督高级管理团队的表现；（5）确保决策时利益相关者的意见被适当考虑；（6）确保资源足以履行战略目标并且被高效和有效地使用；（7）监督高级管理团队和员工的薪酬安排；（8）参与审核委员会、薪酬委员会和议员的团体；（9）作为专门小组成员署理活体器官捐赠的某些决定。

当前，HTA的日常运行、发牌照与检验业务，是由一个由42名工作人员组成的核心团队管理，它被分成合规、战略与质量、交流及公共事务、资源（管理）四个部门，由行政长官领导。HTA在维护公共资金和资产同时，负责实现相关的政策、宗旨和目标。

行政长官负责HTA的执行工作，对理事会负责，理事会就HTA的活动和职能对卫生部和议会负责。每个财政年度结束后，HTA应提交一份年度报告及账目给英格兰国务卫生大臣，在威尔士和北爱尔兰为有关国民大会。

在干细胞领域，HTA通过发布针对行业或产业的标准或一般性指令，或者发布针对特定实体的具体指令来监督干细胞采集、处理、存储和分配，以及患者的知情同意和临床治理（clinical governance）。

HTA的工作和成果，使英国在落实欧盟EUTCD方面领先其他许多国家。其意义在于：（1）HTA提出了干细胞研究和临床应用领域需要的各种标准；（2）通过发牌照改善用于移植的组织细胞的质量和安全；（3）促进或推动对干细胞（治疗）研究和应用的共识；（4）新技术的投资者需要一个科学合理的监管框架维护投资信心。

药品和保健产品监管署（MHRA）：MHRA是卫生部的执行机构，确保药品和医疗器械达到可接受的安全标准。在干细胞领域，细胞产品的生产、加工、流通、不良反应监测和监管由MHRA负责。

MHRA的职责包括：（1）医药产品上市后的监测工作，报告、调查和监测药物不良反应和医疗器械不良事件。（2）医药产品在英国的销售和供应的评估和授权。（3）监督认证机构，以确保医疗设备制造商、市场之前的设备符合监管要求。（4）样品和试验药品经营质量监督体系，以解决质量缺陷和安全监察和无牌产品的质量。（5）调查网上销售和潜在的假冒药品，并在必要时提出检控。（6）规范药品和医疗器械的临床试验。（7）监控和确保遵守有关药品和医疗器械的法定义务。（8）促进药品和设备的安全使用。（9）临床实践研究数据链和英国药典的管理。

HTA与MHRA的分工：根据《人体组织法》规定的HTA职权范围，在干细胞方面，HTA负责收集和储存细胞，并获得捐赠者的同意，以及临床治疗中的（人体）组织和细胞的获得、处理、保存和应用；而MHRA负责细胞检验、加工和配送活动，以及从这些细胞和组织中获得的（医药）产品的质量和安全监管。对于可能属于MHRA和HTA重叠或交叉的职权范围的事项，由HTA与MHRA相互讨论改善监管程序和提高监管效率的途径。

在政策层面，监管工作始终按照《英国干细胞倡议：报告和建议》（即Pattison报告）倡导的“既支持干细胞治疗技术科学、合理的应用，又能自觉地从伦理、社会、法律和道德等方面限制其负面影响”这一原则，开展公共治理型监管。

在监管技术层面，HTA、MHRA和基因治疗咨询委员会创建了英国干细胞工具包（UK Stem Cell Toolkit），以整合现有监管资源，澄清其中的个别监管机构的职权范围的起点和终点，为那些希望建立一个最终导致临床应用的干细胞研究和制造方案的机构提供单一的资源。它体现了监管机构、政府和资助基金共同努力的承诺，以帮助在英国的干细胞科学家将干细胞研究转化为临床成果和商业利益。

需要指出的是，考察英国人体组织法的法律原则、具体制度和公共治理型监管的执法机构以及执法方式，应当将其置于英国的法治环境和文化环境之中，作为一个整体进行理解。英国的法治环境可用“没有人可以凌驾于法律之上”这句话来概括，而英国的文化环境，则可用理性文化、制度文化、技术文化和安全文化进行概括。没有这样的法治环境和文化环境，以上法律原则、制度和执法机制难以发挥作用。

总之，基于良法善治的现代法治思想，英国重视科学立法、政府引导、行业治理，实行行业管理机构之间无缝对接的监管，提供必要的政府服务，便利生物科技企业和医疗机构从事正当的业务活动，形成了监管科学。

来源：源正细胞   作者：黄清华