蚌埠卫计委药品招标采购违反了《反垄断法》，被国家发改委调查

8月26日，国家发改委的官网上登出了《国家发展改革委办公厅关于建议纠正蚌埠市卫生计生委滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函》（发改办价监[2015]2175号，以下称2175号文）。此文由国家发改委向安徽省人民政府发出，落款日期为8月17日。国家发改委在文中称，“根据举报”，对安徽省蚌埠市卫生和计划生育委员会（以下简称蚌埠市卫计委）在药品集中招标采购中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查，认定蚌埠市卫计委在药品集中采购工作中，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争，排除了外地潜在投标者，不利于促进相关市场充分竞争，不利于通过市场竞争形成合理价格控制药品虚高价格，违反了《反垄断法》相关规定。

2175号文的公布，标志着国家对于完善药品集中采购机制有了新的举措。近年来，中国医药创新促进会（以下称中国药促会）一直密切关注各地的药品招标采购政策，并就存在的问题进行研究、呼吁。尤其是今年4月份以来，中国药促会就安徽省蚌埠市公立医疗卫生机构药品带量采购工作的违法错误做法开展研究形成报告，报送给包括国务院医改办在内的有关部委并抄送安徽省卫生计生委；就其中的涉嫌违法问题向国家发展改革委、国家工商总局举报。2175号文应当是对中国药促会举报的回应，实质上是对蚌埠市卫计委组织的药品采购工作的错误做法的否定；对于纠正当前地方政府在公立医院药品集中采购工作中的部分错误做法和倾向，引导各地的药品招标采购工作朝着合法、理性与良性的方向发展具有重要意义。

一、2175号文的主要内容

2175号文从事实和法律两个层面指出了蚌埠市公立医院药品集中采购工作的错误所在，并明确了相关的整改措施。

1、蚌埠市卫计委在公立医疗卫生机构的药品集中采购工作中的定位。

2175号文认为：蚌埠市卫计委发布公立医疗卫生机构药品采购实施办法，成立采购办公室，并发布采购相关公告。因此，蚌埠市卫计委在药品集中采购中，履行了有关管理和监督指导职责，也直接参与了相关工作。这一定位，必然导致卫计委在药品采购工作中承担法律责任。

2、蚌埠市卫计委在公立医疗卫生机构的药品集中采购工作中的错误做法。

2175号文指出了蚌埠市卫计委在药品采购工作中的两个方面的错误做法：

一是，蚌埠市卫计委在颁布的询价单品种带量采购目录中，不仅确定了30种药品的品种，而且还直接确定了每种品种的规格、剂型和生产企业；而这30种药品均有相应的替代性产品。这种直接确定有关药品的具体生产企业的做法，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争。

二是，蚌埠市卫计委颁布的112号和168号竞争性磋商公告，属于以公告的方式，邀请不特定的法人或者其他组织投标，实质上是招标行为。112号公告对本地和外地经营者的规模要求作出了截然不同的规定，二者相差达50倍；168号公告对本地经营者与外地经营者销售额的要求相差达25倍。同时，在两次招标均明确规定外地和本地同样数量的经营者中标。这一做法显然是在保护本地相关经营者，排除了外地潜在投标者。

3、蚌埠市卫计委错误做法的严重后果。

2175号文指出了蚌埠市卫计委在药品采购工作中的错误做法可能会产生的两个严重后果：一是，不利于促进相关市场充分竞争，不利于通过市场竞争形成合理价格。二是，不利于通过药品采购工作来控制药品虚高价格。

4、蚌埠市卫计委的错误做法违反《反垄断法》。

2175号文认定，蚌埠市卫计委在药品集中采购中的错误做法已经违反《反垄断法》中有关滥用行政权力排除、限制竞争的规定。

5、对安徽省政府提出整改要求。

针对蚌埠市卫计委的错误做法，国家发改委在2175号文中对安徽省政府提出了整改要求。

一是，责令蚌埠市卫计委改正相关行为。

二是，对本省药品集中采购中是否还存在其他违反《反垄断法》排除限制竞争行为，从总体上予以清理和规范。

从上述内容来看，国家发改委关注的不仅是蚌埠市的做法，对整个安徽省的药品招标采购工作从促进药品集中采购中的公平竞争的角度都提出了明确要求，并要求安徽省政府采取必要措施，消除之前药品集中采购中排除限制竞争行为的后果。

二、2175号文的重大意义

2175号文的落脚点是促进药品市场的公平竞争，反对药品采购工作中政府部门的限制竞争的违法行为。这一举措无疑是在贯彻落实中央三中全会、四中全会的精神：一方面，政府应当简政放权，让市场在资源配置中发挥决定性作用并更好地发挥政府作用；另一方面，要全面推进依法治国，建设法治政府。具体而言，2175号文具有以下三方面的意义：

1、对全国各地的药品采购工作具有指导、示范作用。2175号文传递了一个强烈的信号：公立医院的药品招标采购工作不能任性，相关政策的出台与操作要在合法、守法、理性的基础上进行，不能“好心办坏事”，更不能存心办坏事！2175号文虽然说的是蚌埠市卫计委，但对其他地方的药品招标主管部门应当有警示效应。

公立医院的药品采购最终目标是要降低医疗费用，让人民群众得实惠。2175号文是对简单地用行政手段来降低药品价格代替发挥市场机制作用控制医药费用这一错误做法的否定，并表达了这样一个理念：药品市场是一个充分竞争的市场，要充分发挥市场机制的作用，遵循“质量优先，价格合理”的原则，通过充分的市场竞争，让企业降低成本，提供质优价廉的产品；医疗机构也能为患者提供安全有效的药品；维持企业、患者和社会利益三者之间的平衡。

2、明确省级政府对地方政府部门行使权力的监督职责。2175号文直接发给安徽省政府，将整改职责落实到省政府，并要求在14天内将有关整改情况函告国家发改委。这意味着，省政府在完善药品招标采购政策、促进公平竞争方面负有切实的责任。有的政府部门由于职责所限或者其他方面的局限，对于市场环境、社会环境缺乏整体考虑，在出现错误做法后往往很难纠正。因此，国家发改委将纠正错误做法的责任明确给省政府。这也表明国家要求省级政府在完善药品招标采购政策方面负有领导责任。在当前以省为单位的药品招标采购机制下，这一举措无疑具有特别重要的意义。

3、各级药品招标主管部门应当切实履行对招标工作的监管职责，在制定药品招标政策时要科学论证，充分征求相关方面的意见，乐于听取不同的声音，使招标工作合法、合理、可行。蚌埠药品招标政策一出台中国药促会就组织力量进行了认真研究，提出了意见并向国务院医改办、安徽省卫生计生委等部门递交了专门的报告，然而非常遗憾没有得到相关责任部门的回应。这种漠然的态度使蚌埠的错误做法无法得到及时纠正，向全国药品招标部门发出了消极的信息；这种诿责的做法导致国家发展改革委启动全国第一例涉及医改的反垄断调查，给地方政府和医改的形象带来了负面的影响，回顾整个事件的发展非常值得有关部门反思。

经仔细研究，国家发改委的文件只是指出了蚌埠卫计委招标工作中暴露的部分问题，其中：蚌埠市卫生计生委、药招办对医药企业的药品价格进行强制性降价，并且限制相关企业所有产品进入蚌埠市场，实质上也是利用医疗卫生监管权力限制药品自由交易、流通，共同构成滥用行政权力排除、限制竞争的行政垄断行为，涉嫌违反《反垄断法》第三十七条之规定。另外，蚌埠市公立医院采购联合体通过公开信方式规定降价幅度，并规定未达到其要求的价格降幅的药品生产企业所有产品永久不得进入蚌埠市公立医院销售。这种行为不仅属于滥用行政授权排除和限制竞争，也属于经营者的一致行动，涉嫌违反《反垄断法》第十三条第（一）项、第（五）项之规定。未将上述行为列入2175号文中可能是反垄断监管部门有意为之，将进一步监督检查的空间留给安徽省政府及其有关部门。如果真如此，也实在是用心良苦！

总之，国家发改委2175号文传递了一个强烈信号：医药行业的相关政策应当尊重市场机制，医药企业要充分竞争才能切实降低医药费用，让相关各方得实惠。以此为契机，医药行业的生态环境才能不断得到改善。通过此文件，我们由衷地、欣喜地感受到了国家在推进依法行政、发挥市场机制的作用、保障人民群众的健康需求、促进医药产业健康发展等方面的决心；这必将增强医药行业为国家、为人民、为社会加快发展的信心。我们相信，营造一个公平竞争的医药产业市场氛围，为医改事业提供有力的保障，为经济发展提供良好的政策环境，提高我国医药产业发展水平，最终满足人民群众的医疗需求是全社会，包括社会大众、政府、医疗行业与医药产业的共同呼声，各方都应当为此而努力！

国家发展改革委办公厅关于建议纠正蚌埠市卫生计生委滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函

发改办价监【2015】2175号

安徽省人民政府办公厅：

根据举报，我委对你省蚌埠市卫生和计划生育委员会（以下简称蚌埠市卫计委）在药品集中招标采购中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的行为进行了调查。

调查显示，2015年4—5月，蚌埠市卫计委分三次组织发布公告，进行药品采购。其中，4月10日发布的《蚌埠市公立医疗机构临床用药单品种带量采购询价公告》(皖C-2015-CG-X-111)中，不仅确定了30种药品的品种、规格和剂型，还直接确定了生产企业，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争，不利于通过市场竞争形成合理价格，违反了《反垄断法》第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”要求。

在4月10日发布的市区组竞争性磋商公告（皖C-2015-CG-C-112）和5月22日发布的三县组竞争性磋商公告（皖C-2015-CG-C-168）中，对本地和外地经营者设置不同的资质要求，排除了外地潜在投标者，不利于促进相关市场充分竞争，控制药品虚高价格，违反了《反垄断法》第三十四条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”要求。

根据《反垄断法》第五十一条关于“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”的规定，特建议你省责令蚌埠市卫计委改正相关行为，并对本省药品集中采购中是否还存在其他违反《反垄断法》排除限制竞争行为，从总体上予以清理和规范。案件主要事实和具体整改建议附后。

请于8月31日前将有关整改情况函告我委。

附件：蚌埠市卫计委滥用行政权力排除限制竞争的主要事实和整改建议

国家发展改革委办公厅

2015年8月17日

附件 蚌埠市卫计委滥用行政权力排除限制竞争的主要事实和整改建议

一、案件主要事实2015年3月，蚌埠市卫计委等6部门印发《蚌埠市公立医疗卫生机构药品耗材设备集中采购实施办法（暂行）》，成立蚌埠市公立医疗卫生机构药品、耗材及设备集中采购工作办公室（以下简称采购办公室）和全市公立医疗机构采购联合体（以下简称采购联合体）。其中，采购办公室设在蚌埠市卫计委；采购联合体由全市94家公立医疗机构组成（其中一家为精神病医院）。

4—5月份，蚌埠市卫计委分三次发布公告，进行药品采购。其中一次为单品种带量采购；两次为打包带量采购（精神病医院未参加打包带量采购）。基本情况如下：

（一）2015年4月10日，发布《蚌埠市公立医疗机构临床用药单品种带量采购询价公告》（皖C-2015-CG-X-111，以下简称111号询价公告），对30种确定品种、规格、剂型和生产厂家的药品进行询价，采购总金额1.004亿元。公告中规定投标人资格为“在本次单品种带量采购范围内的生产企业”，要求“单品种让利幅度不得低于25%（与省中标价相比下降至少25%）”。4月21日和22日，采购办公室分两次，对18个生产企业共21种药品接受25%降价幅度的情况进行了公示。蚌埠市卫计委表示，对未成交的9个品种，目前已经选择了替代性品种，并在两次打包带量采购中予以解决。

（二）2015年4月10日，发布市区组竞争性磋商公告（皖C-2015-CG-C-112项目，以下简称112号公告），对33家市区医院使用2619种药品进行打包带量采购，采购总金额2.78亿元。公告要求投标供应商整体打包报价，并规定选取“10家供应商（市内5家，市外5家）”中标。调查显示，共有12家药品配送企业参与投标。4月21日，采购办公室发布公示，确定了10家中标企业名单。

（三）2015年5月22日，发布三县组竞争性磋商公告（皖C-2015-CG-C-168项目，以下简称168号公告），蚌埠市怀远、五河和古镇三县共60家公立卫生医疗机构对2850种确定品种、规格、剂型和生产厂家的药品进行打包带量采购，采购总金额2.9亿元。168号公告也要求投标供应商整体打包报价，规定选取12家成交配送企业数量中标（其中本市企业6家，市外企业6家）。共有18家药品配送企业参与投标。6月2日，采购办公室确定12家中标企业名单。

二、违反《反垄断法》的有关情况按照蚌埠市卫计委等6部门下发的《蚌埠市公立医疗卫生机构药品耗材设备集中采购实施办法（暂行）》，“集中采购工作机构设在市卫生计生委，名称为蚌埠市公立医疗卫生机构药品、耗材及设备集中采购工作办公室。主要承担药品、耗材及设备集中采购工作的具体实施和日常管理工作。”在111号询价文件和112号招标文件中，均明确表示“安徽冲锋信息技术有限公司受蚌埠市卫生和计划生育委员会委托”，开展相关招标采购工作。在168号招标文件中虽然调整为“受蚌埠市公立医疗机构药品带量采购联合体委托”，但之后两次发布有关澄清公告均是以蚌埠市卫计委名义发布。因此，蚌埠市卫计委在药品集中采购中，履行了有关管理和监督指导职责，也直接参与了相关工作。经研究，我委认为，上述药品集中采购中的部分做法，违反了《反垄断法》相关规定，排除和限制了相关市场竞争。

（一）在111号询价中指定有关药品的具体生产企业，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争蚌埠市卫计委在111号询价单品种带量采购目录中，不仅确定了30种药品的品种，而且还直接确定了每种品种的规格、剂型和生产企业。调查中蚌埠市卫计委表示，30种药品中除葛兰素史克公司生产的注射用头孢呋辛为进口药外，其余29种均非独家生产药品；在安徽省卫计委等部门制定的《安徽省基本医疗保险药品限价（医保支付参考价）目录》（卫药秘[2015]83号）中查询注射用头孢呋辛，除葛兰素史克公司外，还有其他8家企业生产同种剂型药物。因此，30种药品均有相应的替代性产品，相关生产企业之间为竞争关系。

在单品种采购中，应当充分保证和促进同种药品不同生产企业之间的竞争。蚌埠市卫计委在111号询价中，直接确定有关药品的具体生产企业，排除和限制了同种药品不同生产企业之间的竞争，不利于通过市场竞争形成合理价格，违反了《反垄断法》第三十二条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”要求。

（二）在112号和168号招标中对外地经营者设置歧视性资质要求，限制外地经营者参加本地的招标投标活动虽然112和168号公告是以“竞争性磋商”名义发布，但属于以公告的方式，邀请不特定的法人或者其他组织投标，实质上是招标行为。112号公告中，要求“市外投标企业2014年销售额不低于20亿元人民币，本市企业2014年销售额不低于4000万元人民币”，对本地和外地经营者的规模要求相差50倍。168号公告中，要求“市外投标企业年销售额（不含税）不低于5亿元人民币，本市企业年销售额（不含税）不低于2000万元人民币”，对本地和外地经营者的规模要求相差25倍。同时，在外地和本地相关经营者数量明显存在巨大差别的情况下，两次招标均明确规定外地和本地同样数量的经营者中标，保护本地相关经营者的意图明显。相关做法排除了外地潜在投标者，不利于促进相关市场充分竞争，控制药品虚高价格，涉嫌违反《反垄断法》第三十四条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动”和第三十七条“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”要求。

三、我们的意见和处理建议为促进药品集中采购中的公平竞争，建议你机关责令蚌埠市卫计委切实采取措施，纠正违反《反垄断法》的有关行为，并对本省药品集中采购中是否还存在其他违反《反垄断法》排除限制竞争行为，从总体上予以清理和规范。具体包括：

1.在药品集中采购中不得对本地和外地经营者设定歧视性的资质要求和评审标准，不得对本地和外地经营者中标的数量进行限定。

2.对可以形成市场竞争的药品，在采购中不得指定具体的药品生产企业。

3.采取必要措施，消除之前药品集中采购中排除限制竞争行为的后果。

来源：中国药促会