MAH试点逾3年：“两票制”存困扰，三点调整建议

目前，我国药品上市许可持有人（MAH）制度试点已逾3年。根据2018年10月国务院向全国人大常委会提交审议的试点实施情况报告，截至2018年9月底，10个试点省（市）共提出持有人申请1118件（按药品注册申请受理号计），已有186件获准药物临床试验、122个药品获准上市，试点工作取得了阶段性成效。

从近期全国人大向社会公开征求意见的《中华人民共和国药品管理法（修订草案）》可以看出，药品上市许可持有人制度已正式列入法条，一旦通过审议，将在全国施行，不再限于试点省份。

随着试点接近尾声、全面实施即将拉开序幕，持有人药品销售问题开始成为企业和监管部门关注的重点之一。一方面，持有人企业如果不能顺利实现药品上市销售，就无法真正获得创新回报；另一方面，部分政策法规对持有人药品销售行为的规定尚不明确。事实上，部分持有人在试点药品销售过程中确实遇到了一定的困扰，因此，有必要对此问题进行分析探讨。

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规定与涵义

初期试点方案未明确“自行销售”

根据2016年国务院印发的《药品上市许可持有人制度试点方案》，允许研发机构作为持有人，委托“行政区域内具备资质的药品生产企业生产批准上市的药品”，并委托“受托生产企业或者具备资质的药品经营企业代为销售药品”。

2017年8月，原国家食品药品监管总局发布系列政策解读，其中明确药品研发机构持有人“具备药品经营资质的，可以自行销售所持有品种”。随后，在《总局关于推进持有人制度试点工作有关事项的通知》（食药监药化管〔2017〕68号）中，进一步说明“药品研发机构、科研人员作为持有人的，可以自行销售药品，但应具备药品管理法规定的药品经营的能力和条件”。

从以上文件可以看出，政策层面在试点开始阶段，对持有人销售药品持谨慎态度，试点方案仅赋予持有人“委托销售”药品的权利，但并未明确其能否“自行销售”。

相关政策适时调整

随着试点工作的深入和适用范围的扩大，提出持有人申请的单位已不限于研发机构，部分药品生产企业、集团公司通过批准文号转移等方式成为持有人，还有少数研发机构同时也是药品经营企业。这些药品生产、经营企业大多具备自行销售药品的能力。因此，相关政策进行了调整，不仅明确了持有人“自行销售”药品的权利，还将持有人可自行销售药品的要求，从“具有药品经营资质”放宽到“只要具备药品管理法规定的药品经营能力和条件”。

2018年7月，在《国家药品监督管理局关于药品上市许可持有人试点工作药品生产流通有关事宜的批复》（国药监函〔2018〕25号）中，进一步明确“持有人的资质证明文件可作为产品销售的资质证明文件”。也就是说，非药品生产、经营企业持有人只要符合药品经营质量管理规范要求，并保证药品配送过程和质量管理体系持续合规，则不需要申领《药品生产许可证》或《药品经营许可证》就可以自行经营、销售所持有药品。

用“经营”代替“销售”

这里需要特别指出的是，试点方案、政策解读及后续相关文件中所述的药品“销售”，并不是通常意义上商品交换过程中“一手交钱一手交货”式狭义的“销售”，其本意是指药品经营行为，不仅涵盖物流、票流、资金流、信息流等过程，也包括药品经营质量管理的系列活动。值得注意的是，在最新药品管理法修订草案中，相关法条已表述为“药品上市许可持有人可以自行经营药品，也可以委托药品经营企业经营”，用“经营”代替了前述持有人政策文件中的“销售”一词，从而避免了歧义。

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现实问题

业务范围限制

从法理上说，试点方案既已赋予持有人生产药品的权利，那么自然就赋予其售出药品、获得收益的权利。实际上，无论持有人是否具备药品经营条件，其在完成生产后都必然会产生“销售药品”这一行为，而且行为主体只能是本单位，无法委托或通过其他单位代为实施。

根据我国税法有关规定：销售商品的单位，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票，并按规定缴纳增值税和企业所得税。同时，税法也规定任何单位不得开具与实际经营业务情况不符的发票。而实际经营业务的判定依据是《营业执照》“经营范围”或《事业单位法人证书》“宗旨和业务范围”项目下的内容。因此，如果持有人经营或业务范围没有药品生产、销售等内容，将无法通过税控系统向药品购买方开具发票，也就无法完成实际销售。这就是试点中少数纯粹的研发机构型持有人遇到的药品销售问题。

地方尝试

由于国务院试点方案中并未明确持有人能否直接销售药品，而后续允许持有人直接销售药品的政策文件均为国家药监部门所发布，且如前文所述，方案及文件中“销售”一词存在歧义。所以，工商（市场监管）部门在收到纯粹的研发机构型持有人增加经营范围的许可申请时，往往感到办理依据不足。

为解决这个问题，上海市药监局和工商局本着实事求是、服务企业的原则，联合印发了《关于药品上市许可持有人销售所持有药品资质问题的通知》（沪食药监药管〔2018〕190号），明确持有人可以凭《药品注册批件》或《药品补充申请批件》，向工商（市场监管）部门申请变更登记增加经营范围，经营范围表述为“药品委托生产（详见药品上市许可持有人药品注册批件）”。据此，和记黄埔医药（上海）有限公司、上海安必生制药技术有限公司等几家持有人顺利增加了《营业执照》经营范围并完成税种变更，销售问题得以解决。

如何执行“两票制”

此外，由于药品销往公立医疗机构需要执行“两票制”，试点中，部分持有人因不具有药品经营或市场运营能力，只能开票销售给一家药品经营企业作为总代理商，再向下游销售。但是总代理商往往也不具有全国配送能力，还必须再开一票销售给地区分销商，再销售、配送到公立医疗机构，这样就违反了“两票制”，也是一个问题。

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展望与建议

研发机构持有人比例将上升

根据前文的试点实施情况报告，截至2018年9月底，提出持有人申请的单位中，药品生产企业申请占七成，药品研发机构申请接近三成。因此，未来一段时间内生产企业型持有人可能是市场销售的主体。不过，随着各方面配套制度的成熟完善，研发机构型持有人比例预计将呈现不断上升趋势。

销售路径总体变化不大

在销售路径方面，生产企业型持有人与现阶段药品生产企业相比可能不会发生较大变化；研发机构型持有人为专注于药品研发和上市后管理，可能倾向于委托经营，即寻求总代理商负责市场营销；少数集团公司型持有人一般会委托集团内生产企业生产，再委托集团内经营企业营销。值得注意的是，由于法规没有禁止，今后不排除持有人出于某种目的将同一品种委托多家经营企业营销的情况。

这里还需要指出的是，相关文件中允许持有人委托受托生产企业销售药品，笔者认为不妥，这不仅突破了现行《药品流通监督管理办法》第九条“药品生产企业只能销售本企业生产的药品，不得销售本企业受委托生产的或者他人生产的药品”的规定，而且还会带来一定的监管风险。不过，在最新药品管理法修订草案中已调整了表述，法条中并没有明确允许持有人委托受托生产企业经营。

物流路径更为复杂

在物流路径方面，因为允许持有人多点委托生产、委托经营，且持有人本身药品经营条件各不相同，在法规允许的前提下，企业更倾向于采用最短的物流路径销售药品，所以情况较现阶段将更加复杂。比如，对于大输液等货值较低、体积或重量较大的品种，以及需要冷链储运的品种，持有人放行委托生产的药品后，可能不会将之运回本企业，而是直接储存在受托生产企业或生产地药品经营企业、物流企业的仓库中，并与其对接相关计算机系统，当持有人接到购买方订单后，在开具发票的同时向储存企业发送配送指令，由储存企业完成配送。又如，集团公司型持有人可能会根据需要，在集成计算机系统的基础上，在集团内部交叉生产、经营、储运。这些情况都将给药品监管带来新的课题和挑战。

政策法规调整建议

为解除当前持有人销售药品过程中遇到的困扰，同时也未雨绸缪，预判全面实施持有人制度后可能会遇到的问题，笔者建议下一步应至少在以下三个方面对政策法规进行适当调整：

一是参照上海市有关部门的做法，由国家市场监管总局牵头，会同国家药监局、国家税务总局等部门，联合发文明确持有人在《营业执照》等证照经营范围中增加药品生产、经营或销售的条件，以及相关办理程序和要求等。同时，适时修订《药品管理法》《公司登记管理条例》《国民经济行业分类》等法规和标准有关内容，确立持有人销售所持有药品的权利并进一步规范管理。

二是各省级卫生健康主管（或医疗保障）部门应会同药监、工商（市场监管）等部门，修订公立医疗机构药品采购“两票制”认定规则，明确不具备经营条件、尤其是纯粹的研发机构型持有人委托一家药品经营企业经营所持有药品时，向受托经营企业开具的发票可不视为一票。

三是国家药监局应加紧组织对《药品流通监督管理办法》《药品经营质量管理规范》等规章进行修订，制订细化《药品上市许可持有人管理办法》《药品信息化追溯体系建设指导意见》等规定，对许可持有人委托经营、委托储存配送、药品直调、质量体系审计评估、质量协议签订、药品追溯和质量管理责任落实等提出具体要求，同时也明确对违规行为的罚则。

结语

上市许可持有人药品销售问题关系到持有人新药创制的积极性，关系到制度能否真正落地，关系到医药行业转型升级。切实帮助持有人打通销售环节，必将有力推进药品上市许可持有人制度的全面实施！

来源：医药经济报    作者：丁峰