公立医院编制拨款或将与在编人数脱钩，改为综合经费核算办法和拨付标准

中国延续数十年的事业单位编制制度将进行一场深层次的改革。

近日，人社部下属的中国人事科学研究院工资福利研究室主任何凤秋向经济观察报透露，今年相关部门将研究事业单位的编制创新改革，其中将重点研究高校、公立医院取消编制管理，取消行政级别。但目前这项改革还没有具体的推进时间表。

现在中国的高校、公立医院都在政府统管范围，高度行政化，其重要原因之一，就是所有人员被捆绑在编制之上，国家财政是按在编人员数据拨款，所以业内称之为“人头费”。未来取消编制之后，就意味着高校、公立医院有了通常所说的“用人权”，想用什么人、用多少人、怎么用人，全部由自己说了算。

高校、公立医院取消编制后，还会保留事业单位性质，国家的财政拨款还将持续增长。财政拨款方式将改为综合经费核算办法和拨付标准，与高校、公立医院在编人员的多少将没有直接关系。

国家行政学院公共行政教研室主任竹立家告诉经济观察报，目前全国高校和公立医院的在编人员大约有1000多万，非在编人员的数量也极为庞大，少说也有数百万。下一步，取消高校和公立医院的事业单位编制之后，将会逐步缩小编外人员与编内人员的待遇差别，解决编外人员面临的多种问题。

取消编制管理

2013年，教育部人事司曾向全国200多所高校做过问卷调查，结果显示，希望改革僵化的编制管理方式甚至取消编制管理，已经成为各高校反映最强烈最突出的问题。

据一位接近人社部的专家介绍，目前中国高校、公立医院是按在编和非在编来分类管理。对于编外人员，基本都是采用聘用合同、劳动合同等契约管理方式，由于编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的依据，因此使得目前各项收入分配政策只能覆盖编制内人员。像去年对机关事业单位人员工资、养老保险制度进行的改革，就没把编外人员考虑在内，属于新一轮事业单位上半场改革中的遗留问题。

传统的事业单位编制往往都附带多种身份属性及福利属性，高校和公立医院的编外人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都比在编人员差了一大截。像北京市就有规定，提供给事业单位的北京户口指标，只能用于编制内人员；上海市养老保险有关政策规定，超出编制限额的人员不能按照事业单位职工退休，诸如此类的政策规定为事业单位编制附加了更大价值。

竹立家告诉经济观察报，现在不少高校、公立医院的编外人员能占到一半，少的也能占到30%左右。在接下来事业单位下半场的改革中，如何妥善处理好编制内、编制外人员在岗位设置、人事管理、编制管理、工资收入、社会保障、劳动用工等方面的问题，需要有很多政策创新、制度创新。

在推进高校、公立医院的编制改革中，对于1000多万的在编人员，政府将由传统的编制控制变为监督和备案，进行实名登记、统计，再往后，随着时间的推移，等到这部分人以退休、辞退等形式自然减员，才能逐步收回编制；对于数百万编外人员，则继续采用合同聘任制的方式进行管理。

上述专家认为，现在高校、公立医院都是有行政级别的事业单位，高校、公立医院的领导本身就是官员，高校、公立医院领导和官员的身份可以随时切换，这种“管办不分”的事业单位管理体制，极易产生“管制俘获”，即监管者与被监管者形成合谋腐败。下一步取消高校、公立医院编制之后，就意味着高校、公立医院不仅有了“用人权”，想用什么人、怎么用人，都能由自己说了算，同时，高校、公立医院的行政级别也就慢慢化为无形。

在财政拨款方面，取消编制并不意味着政府对于高校、公立医院的拨款就要减少，而是还会持续增长。拨款方式将由传统的按编制“人头”拨付，改为综合经费核算办法和拨付标准，拨款标准主要是考虑高校、公立医院的专业性质、社会服务等综合因素，与职工规模没有多大关系。

期待配套政策

竹立家认为，在事业单位下半场的改革中，涉及到编制创新改革，尤其是取消高校、公立医院取消编制管理问题，下一步面临的挑战将很大。

对于取消高校、公立医院编制，目前业界有一种反对的声音，认为取消编制之后，对高校、公立医院就没有了规模控制和发展规划，就会失去基本的管理规范。

中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧对取消高校、公立医院编制也有担忧，他认为，在实施机关事业单位养老保险缴费制度之后，高校和公立医院的财政负担已明显加大，未来取消事业编制，会不会也相应加大高校、公立医院的财政负担。反过来，高校、公立医院会不会通过提高服务收费等措施，将资金压力转移至老百姓身上。

以目前实施的机关事业单位养老保险缴费制度，单位需要为员工缴纳20%的基本养老保险和8%的职业年金，但实际上，公务员所在单位需单位缴纳的部分还是由财政买单，而高校、公立医院则需要真金白银地划出这笔钱。

竹立家分析表示，取消高校、公立医院编制等改革牵一发动全身，涉及面广，动静会很大，下一步推进高校、公立医院的编制改革，需要创造很多条件，与很多配套措施同步推行。如果不把政府的管理权责和高校、公立医院内部自主管理的权责利界定清楚，各种不同的声音就会一直存在。

事实上，北京市去年5月出台了《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》，其中就提出将逐步取消高校、公立医院的事业单位编制，但对于取消事业编制之后，涉及高校和公立医院的财政经费、户籍管理、出国交流、住房补贴等问题，该文件中并没有明确规定，外界对此也存在颇多疑问。

对于取消高校、公立医院编制中存在的诸多问题，前述接近人社部专家分析表示，取消高校、公立医院编制，符合整个事业单位改革的大方向，关键是在政策实施的转档期、空窗期和阵痛期，要把握好政策实施的节奏和相关政策的配套落实，把政策实施可能带来的负面影响充分疏解化通，以减少政策实施对上千万高校、公立医院在编职工带来的震荡。

比如，在取消编制之后，高校、公立医院对新进职工的户口、养老、社保、医疗等问题如何做出合理的政策规定，这方面，还需要人社部、中编办等方面，尽快制定一系列相关政策性配套改革文件。

来源：经济观察网   作者：降蕴彰