我国航空救援的困境与前景

加强我国航空应急救援产业建设刻不容缓

进入21世纪以来各种天灾人祸与日俱增，各种重大突发公共危机事件的多样性和不可预知性在逐年增加，其破坏性和杀伤力达到了触目惊心的程度，给经济社会和人民生活造成了巨大损失。还有一个不能不承认的事实是：《国家突发公共事件总体预案》出台七年多来，在政府越来越重视防灾减灾、救灾工作的同时，灾害和突发公共危机事件给我们造成的损失和危害却不断反升、越来越严重，后果超越了人们的想象。为了保障国家和人民生命财产的安全，为了中华民族的繁荣昌盛，也为了我们的子孙后代，我们必须用科学的态度建设好我国通用航空应急救援产业体系。

通用航空是一个庞大的产业体系，航空应急救援是通用航空重要的核心组成部份，具有独特的、不可替代的功能作用。从通用航空与应急救援的关系中已充分表明了：通用航空是经济社会、人民生活、国家稳定的安全保障，是抢险救灾和应对突发事件的主力军，是国家空中力量的重要组成部份，是凝聚国家意志和力量的战略性新兴产业，具有准军事化性质，能为社会提供全方位服务，在各个领域里具有广泛的应有价值和作用。在发达国家称通用航空是人类的朋友，是空中交通运输的短跑健将。

在“5.12”地震过后国内外所发生一系列灾难中的航空救援证明：通用航空是一个事关国计民生、国民经济、国民命运、国家安危、国家政治稳定与经济社会发展的新兴产业，通用航空与应急救援产业也是催生相关科技创新发展的主导产业，科技含量高、产业链条长，高度集成了大量的先进科技，通用航空发展将为相关领域里科学创新提供广阔的空间。

无论人类文明有多么的现代和进步，我们终究无法摆脱自然灾害的破坏。值得大家注意的是，灾难带给我们的不只是破坏和悲伤，还意味着变革和创造。灾难在对人类造成破坏的同时，也能成为人类进步的推进器；在每次重大灾难中我们并不缺少进步，但不善于积累和巩固。为了随时有效应对灾难的破坏，我们应用制度来积累和巩固灾难中的进步成果，应将灾难的破坏力转化为推动社会进步的创造力、生产力，让历史在悲剧中升华，让社会在灾难中前进！

有最新的科学研究表明，地球地质的浩劫还远未结束，使人类好像生活在一个布满“地雷”的战场。

一个社会应该如何记录和记忆灾难，这是与每个人生死悠关的重大问题，因为灾害随时都有可能发生在任何地方。从这个意义上讲，我们每个人都可能成为“未来的不幸者”，我们每个人随时都有可能面临划上句号，我这绝不是危言耸听！

因此，不管是从应对自然灾害，保障国家和人民生命财产安全角度看，还是从政府职能和经济社会发展考虑，加快发展通用航空应急救援产业，加强通用航空救援装备力量的建设都迫在眉睫，这是摆在各级政府部门面前的一个重要命题。

中国航空应急救援困境五个不适应

目前，我国航空应急救援体系建设和安全基础设施薄弱，缺乏强有力的安全保障体系，在灾害和公共突发事件面前存在着五个严重不适应：一是航空救援投入不足与国民经济增长的速度严重不适应；二是缺乏信息支撑，航空应急救援管理和救援的手段滞后，与我国重大自然灾害和突发公共危机事件的需求严重不适应；三是航空救援的缺失与我国在国际上的政治经济地位和责任严重不适应；四是通用航空紧急救援的现状与民航大国高速发展的形势和民航强国的要求严重不适应；五是与党中央和全国人民对我国航空救援的期待严重不适应。

缺少顶层设计 各地乱象丛生

“5.12”汶川地震至今6年多过去，目前国家没有一个航空救援的总体机制和模式样板，缺少国家顶层设计规划，缺乏规范有效的指导，至今还未出台一个关于航空救援的政策文件。各省市政府看到航空应急救援建设的重要性，大多地区以航空救援为切入点发展通用航空，由于没有国家顶层的政策导向，没有明确那个部门主管，由于没有规范统一的机制模式和规划方案，前段时间有的地区出现了盲目上马、一哄而上、全面开花的现象：政府在建园区、修机场，市应急办在规划布局选点，市发改委、经信委忙于四处考察，同时公安在干、消防在搞，林业部门也在上，卫生医疗部门忙着建立空中救援，都在购买飞机，选建机场，大有全民航空、全面开花的发展架势，而且这些部门互不通气，形成了各自为政、重复建设、多头操作、单打独斗、一盘散沙的现状。变相地搞成了一种政绩竞赛，而且一旦借助航空救援的事由发展起来，在救援方面的实际内容就淡化了，走样了。

一个城市几套人马干同一件事情，动不动就搞产业园区，发展全产业链，贪大求全，一说就是年产100架200架飞机，由于目的和定位不明确，通航与救援的关系不清楚，现搞得好的规范的，应用价值高的，能盈利的园区并不多，耗费国家大量资金。掉入了园区建设全产业链的陷阱，十分被动。目前航空救援机场和起降点的建设迟迟动不起来，如果救援机场建设上去了，航空救援就有了基础保障。现在飞机好卖、选型却很专业、人员从何来，管理怎么解决，发展机制和运行体系怎么建立，平时和战时怎么运行结合，空域怎么协调，怎样才能持续发展？很多地区都没有一个规范的方案。上天的事，民航有一套严格的法规管理和标准要求，特殊行业有特殊的规律和要求，违背规律是要受到惩罚的。

通用航空应急救援产业是在“5.12”汶川地震后，在一个特殊的政治背景下应运而生的产物，切记好大喜功、搞政绩竞赛，仅凭政治热情去一窝蜂式的全面开花、盲目蛮干。人的盲目容易产生狂热，狂热又往往带来短见，短见的后果是急功近利，急功近利最容易导致失误，造成国家损失。陷入了新的困境。航空救援是一个严肃而重大的政治经济活动，具有很大的政治风险和经济风险，对此我们一定要有足够的认识，要加快发展必须走出困境！

主管部门不明 规划纸上谈兵

去相关部门汇报咨询工作时，有关建立航空应急救援体系说法不一：有的部门说通用航空应急救援业务不属民航管了，有的部门说是国务院应急办在管，有的部门说是由民政部牵头来管，还有的部门说现已交给交通部海上救捞局管，民航只是在法规和标准上给以指导。在办事过程中搞得我们基层晕头转向找不着北？找不到谁家来管？最后我问总局通航处的同志回答我：现没听说由谁来管，也没看到新的文件。

目前，直接关系航空应急救援建设的相关部门还没有大的动静和起色，至今国家还没有出台一个航空救援的政策文件，汶川地震已6年多了，人们在灾难中渴望反映最快、作用最大、效率最高的、无可替代的航空应急救援产业建设，在我国至今没有得到实质性的推进，民政部紧救中心规划布局半径为70-120公里的救援机场和临时起降点建设，以及最后10公里的救援和搜救仍然是纸上谈兵。现在伤疤好了，伤口不痛了，好像又回到四平八稳、漫不经心、漠然迟钝的老路上去了。说不定那天中国某城市又突然发生类似汶川地震，在交通、电力、通讯中断的情况下，缺少航空应急救援的教训和悲剧又将重演，弄不好我们大半个国务院又将搬到灾难现场。

还有一种现象值得注意：当前航空应急救援仍是政府部门参与的多，民间和社会力量参与的少，在全国通用航空大发展与航空救援体系建设中，现在有的地区政府部门是决策的人不大懂行，懂行的人又不能决策，有些地方是外行领导内行，还有的是外行领导外行，更有甚者，有个别地区、个别部门个别人，凭着买飞机出了几趟国，对飞机性能数据有些表皮的了解，知道点行情信息，就自以为很专业了，在他那块地盘充当起专家来了。这样的专家主导发展还有希望么！加之人们的作风性折腾，使我国政府的航空应急救援长期无起色，这样复杂矛盾的环境对发展航空救援十分不利，导致我国航空应急救援产业的发展比上国产大飞机、航天飞船还难、时间还长。让人们期待的太久太久。上面我所讲的现象都是看得见的，还有看不见的是人心……目前我国通用航空紧急救援的现状和困境不仅严重制约着“民航强国”目标的实现，还严重影响着国民经济的发展和社会的稳定，已成为制约发展的瓶颈。应引起我们高度的警醒！因此，加快发展我国通用航空应急救援产业，建立政府航空应急救援体系，增强救援能力，提高政府抗御灾害风险的能力和公共服务水平已刻不容缓！

中国的问题究竟是个什么问题？我认为主要是一个体制和观念的问题，缺少顶层设计规划和执行能力。然而，要改变一个中国问题谈何容易！改变人的观念比改变自然还难，还艰巨复杂。如果这些带有根本性的问题不引起重视和改进，要把通用航空应急救援建设成为国家战略性新兴产业是难以实现的。

列宁曾经说：“忘记过去就意味着背叛”。因此，我们要牢记灾难的破坏和悲伤，牢记无数同胞的生命被灾害无情的摧残，认真记录灾难的危害史，防止人们的记忆风化和消失，不能好了伤疤忘了疼。为了避免这种现象继续发生，我建议政府应用立法来规范航空救援体系的建设与发展。

历史的教训我们应认真记取，历史好比一面镜子，“以史为鉴能知兴衰，以人为鉴能明得失”，真理与谬误、经验与教训、成功与失败，这里蕴藏着多少有益的启示啊！作为中国航空救援顶层的相关部门应认真反思。

探索发展路径 创新机制模式

发生灾难的时间和几率毕竟是少数，全国庞大的机队装备、数百个机场设施、庞杂的人员机构在大量时间中闲置来等待灾害的救援，这样庞大的通用航空装备资源如不合理利用，走入市场为经济社会和国民提供服务，这将是国家一笔巨大的浪费。因此我主张灾难发生时，战时发挥救援功能的独特作用，平时就进入通用航空市场，为经济社会服务，用市场支撑发展，这就是通用航空与航空救援的“平战”结合。

为了避免上述情况的发生，必须要建立一个符合国情的机制和模式，走产业化发展，市场化运作的路子。中航工业林左鸣提出：通用航空是一项群众性的事业。我认为航空救援应是一种全民行为。它关系着每个人的生命安全，每个人都应关心支持航空救援产业的发展，要形成一种氛围和好的发展环境。

我国经济高速发展，市场日趋成熟，目前已基本具备航空救援发展的社会基础和环境，航空救援体系建设最活跃的力量在民间，民营资本最早觉醒，应充分调动社会力量的参与。实际上近年来通用航空热的爆发，民营资本占了“半壁江山”，完全依赖政府靠财政支撑是很有限的。因此必须充分发挥民间的社会力量，实行政企联合、政府主导救援产业发展，民航不断改善法律法规环境，正确引导民间资本进入航空救援产业，形成强大的合力，共同推动我国航空应急救援产业的发展。

为此我建议：在一个城市完全可以将公安、消防、林业、医疗等部门统归市政府办公厅的专门机构在应急办的协助下管理，将政府的航空应急救援产业统一规划、统一布局、统一管理、统一调度指挥，合理进行资源配置，科学装备飞机型号，有序使用空域资源，避免多头操作，重复投资。以政府的航空救援队伍为主导力量，再整合军队、公安、消防、医疗和武警等各方资源优势和力量，集中优势兵力，形成“军政合力”，政府应建立起一支完整协调、规范有序的应对机制和空中救援力量，作为政府这支队伍平时可以不用，但不能没有，这样才能在突如其来的巨大灾难面前协同作战，有效应对。

“5.12”地震我一直战斗在中国民航直升机抗震救灾指挥部前沿阵地，跟飞生死航线，参加救援工作。在救援实践过程中我就萌生和总结摸索出一套新的通用航空应急救援机制与模式，即“以政府为主导、以企业为载体、以空救为核心、以市场为导向，走公益性与商业性相结合，空中救援事业产业化发展的新路子”（政府和企业合作模式具体操作办法有三种，详见《重庆空救规划》）。这种机制模式符合国情市情，不仅解决了机场修建、装备设施和通用航空救援产业建设的问题，更主要的是调动了社会力量，发挥了民营资本的巨大作用，增强了国民意识。用产业化发展、市场化运作的运行机制解决了建成后怎样生存运行和持续发展的问题，同时减轻了政府常年性的财政负担，这是现阶段我国通用航空应急救援体系建设的必由之路。

我国航空应急救援产业的发展前景

当前世界正处于一个新技术革命的历史时期，高新技术是国家的一种战略资源，有极强的竞争性和垄断性，高新技术是当前国际竞争的焦点。通用航空应急救援产业就是一项新兴的高新技术的终端产业，已被列入国家新近确立的战略性新兴产业范畴，并纳入了国家“十二五”发展规划纲要。人民生活与经济社会发展对通用航空的需求非常旺盛，市场潜力和发展前途巨大，成长性极强，具有强大的生命活力，通用航空与航空救援将成为刺激中国经济增长的新活力与新的经济增长点。在发达国家是民航业的基础，是继邮政、银行、保险业之后的第四大公共产业，国际上已将通用航空的发展水平，作为一个国家航空业强弱和经济社会发展水平高低的主要标志，是一个国家和城市现代化、工业化、科学技术和综合实力的集中体现。

我们应用智慧去敲开机遇的大门，应像发达国家一样，政府应主动积极的引导航空救援产业的发展，政府增加对航空救援产业建设的投入，同样会产生出投资基础设施建设一样的功效。现代航空救援建设是一项系统的社会工程，蕴藏着巨大而丰富的商机和产业链，航空救援包括：飞机装备、研发制造、设备设施、机场建设、航油航材、机务维修、导航气象、电子通讯、专业救援队伍、各种救援物资与药品、人员培训、演练指挥、灾后重建、金融保险等，是一个与通用航空密不可分相互交融的庞大产业链和产业集群。这是政府、企业、院校、专家和民间资本都可参与的新兴产业。同时投资航空救援建设就像通用航空一样，必然会带动制造工业、机场建设、电子与钢铁业、通信业，食品服务、旅游业、金融保险业，以及其它高精尖技术行业的发展，并能为社会解决大批就业人员，这与政府经济的最终目的是一致的，会带来直接的经济效益，它所产生的国家和城市的安全效益的意义是深远的，是无法用经济来衡量的。

当前，我国正处于经济发展“转型”的关键时期，政府把通用航空应急救援产业作为经济社会全面发力的突破口，以通用航空救援产业建设为龙头来促进国家和城市，中央和地方航空应急救援体系的建设，带动相关产业的发展，实现产业升级，逐步开发飞机研发制造、通航运营、航空救援、航空旅游、私人飞行、“FBO”机场服务、办学培训、航空俱乐部、高端会所等。具有这样现代功能和产业的城市，将成为聚集国内外政治经济界高端人士的开放高地，成为权利和财富的象征，随之带来的商机和财富，对我国经济社会发展和航空应急救援力量建设的贡献将无可估量，特别是对提升城市形象、提高城市的竞争力、聚合力、扩张力、影响力将发挥独特的作用，在我国经济“转型”期航空救援与通用航空产业完全可以打造成区域经济承接相关产业“转型升级”的航母，发展前景广阔，它将成为城市的一张充满生机、璀璨夺目、活力四射的名片。

德国哲学家黑格尔曾说：“一个民族有一些关注天空的人，这个民族才会有希望；如果一个民族只关心眼下、地上的事情，这个民族是没有美好未来的”。

随着《加快我国低空空域管理改革意见》的出台，去年10月国务院在出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》中明确提出简化航空救援的审批手续。保证了抢险救灾飞行任务能够得到及时审批，具有一定的政策突破，表明了中央的政策意图和政策导向，我深信今后中央对我国航空救援还将有“破冰”政策保驾护航，前景光明。

世界航空巨头们预测：未来20年中国是全球增速最快的航空市场，这是国际社会给我们留下宝贵的历史机遇。预示着我国通用航空救援产业的美好前景！

英国《经济学家》杂志曾载文分析中国经济形势说：“中国有13亿人，中国大陆只要有10%的人富起来，就等于一个日本市场；如果有20%的人富起来，就等于一个美国市场。因此断言，21世纪初的中国将出现一个世界上最为诱人的航空市场”，其中就包括了我国航空应急救援市场！

文/中国航空运输协会通航委副秘书长《通用航空》杂志主编，专家筹委会副主任 中国通用航空联合会副会长 唐继龙